El derecho de huelga en el proyecto de ley de urgente consideración
En una entrada anterior de Blog (ANTE-PROYECTO DE LEY DE URGENTE CONSIDERACIÓN: DERECHO DE HUELGA, OCUPACIONES Y PIQUETES), dediqué un análisis preliminar a 4 disposiciones del ante-proyecto de ley de urgente consideración (dado a conocer en el mes de enero de 2020), referidas al derecho de huelga, ocupaciones y piquetes.
Dicho primer borrador, fue finalmente modificado producto de las consultas mantenidas con diferentes actores sociales, acordándose una nueva versión con contenidos y redacción diferentes, al menos en torno a los temas que son objeto de este análisis también preliminar.
Como antecedente, cabe recordar que Uruguay había ingresado recientemente en la denominada “lista negra” de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de países que incumplen convenios internacionales del trabajo. Ello en virtud de que pende resolver a nivel nacional un conjunto de observaciones que formula la OIT, a través de los órganos de control competentes, y que se ha prolongado en el tiempo, al punto de que recientes pronunciamientos han elevado a un grado mayor de insatisfacción la preocupación de aquella organización.
Inclusive, la propia Comisión de Aplicación de Normas de la OIT instó al Uruguay a “iniciar medidas legislativas antes del 1º de noviembre de 2019, previa consulta plena con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores y tomando en consideración la recomendación de los órganos de control de la OIT, a fin de garantizar la plena conformidad de la legislación y la práctica nacionales con el Convenio”.
Ante tal escenario, y dentro de los plazos fijados por la OIT, el Gobierno saliente, encabezado por el Poder Ejecutivo, envió al Parlamento un proyecto de Ley para la modificación de la Ley Nº 18.566 sobre la negociación colectiva, a los efectos de intentar cumplir con varias de las observaciones formuladas por la OIT. Sin embargo, los cambios previstos en dicho proyecto de ley, no contemplaban la totalidad de las observaciones formuladas por la OIT, ya que, por ejemplo, en materia de ocupaciones de los lugares de trabajo no se previó formular ninguna modificación al sistema normativo vigente en el Uruguay.
Es en dicho marco que, tanto el ante-proyecto de ley de urgente consideración, como el proyecto ahora definitivamente sometido al Parlamento, intentaron introducir algunas previsiones en relación al derecho de huelga y los piquetes. Debe tenerse presente además que la prontitud o urgencia de un cambio normativo se hace exigible principalmente por el largo periplo que ha sido objeto el tema, luego de que las organizaciones empresariales promovieran la queja en el año 2009, y que concluyera con las referidas sugerencias y recomendaciones formuladas por la OIT en el sentido de la necesidad de modificar la normativa uruguaya.
2. La regulación de la huelga en el proyecto de ley de urgente consideración
En la presente entrada, me limitaré al estudio del nuevo art. 398 del proyecto de ley de urgente consideración, que está siendo objeto de tratamiento en estos momentos por parte del Poder Legislativo.
A continuación transcribiré el mismo, sin perjuicio de poder acceder al texto completo del proyecto al final de esta entrada de Blog:
“Artículo 398. (Libertad de Trabajo y derecho de la dirección de la empresa). El Estado garantizará el ejercicio pacífico del derecho de huelga, el derecho de los no huelguistas a acceder y trabajar en los respectivos establecimientos y el derecho de la dirección de las empresas a ingresar a las instalaciones libremente”.
2.1. Algunos mitos y verdades sobre el derecho de huelga
En relación a este art. 398, que vendría a dar una redacción alternativa al viejo art. 349 del ante-proyecto de ley de urgente consideración, se han señalado una serie de precisiones sociológicas y cuestiones jurídico-interpretativas, que correspondería al menos profundizar en su significación y comprensión.
En primer término, algunos actores, lógicamente, han traído a colación el art. 57 de la Constitución de la República, que en su inciso final dispone: “Declárase que la huelga es un derecho gremial. Sobre esta base se reglamentará su ejercicio y efectividad”.
En función de ello, y valiéndose de una tradicional interpretación doctrinaria, se ha aludido a que la reglamentación del derecho de huelga debe limitarse exclusivamente a su ejercicio, así como también, que siempre debería dirigirse a ampliar su efectividad y nunca en un sentido contrario o restrictivo de la misma. En otras palabras, se ha indicado que una ley no podría prever ninguna particularidad que transformare a la huelga en menos efectiva de lo que se desprendiere de los hechos o de la ausencia de su reglamentación actual (tal como es la característica saliente del sistema normativo uruguayo vigente).
Sin embargo, dicha interpretación creo que ha derivado de un argumento circular. En efecto, en los hechos la huelga en el Uruguay es extremadamente eficaz y tal apreciación seguramente se desprenda del hecho jurídico de la ausencia de su reglamentación. Pero al mismo tiempo, la huelga no ha sido reglamentada normativamente, porque si lo fuere podría alcanzar un grado menor de efectividad en comparación a su desarrollo fáctico. Un claro argumento circular, que en realidad, ha servido de base como para fundamentar una posición histórica del movimiento sindical uruguayo, que ha entendido que la mejor forma de regular al derecho de huelga, era omitiendo cualquier tipo de reglamentación y permitiendo que se incluyan dentro de su concepto y ejercicio, las modalidades que el movimiento sindical escogiera como medidas de conflicto colectivo (desde las más blandas a las más duras como los piquetes y las ocupaciones de los lugares de trabajo).
A decir verdad, dicha fundamentación ha sido el principal óbice para que históricamente el Poder Legislativo no se decantara por reglamentar el derecho de huelga en nuestro país, en una clara manifestación abstencionista, aún cuando desde el propio texto constitucional se mandata a que el derecho de huelga sea reglamentado. El propio constituyente fue muy preciso al señalar que la reglamentación del derecho de huelga debe poner el foco de atención en la finalidad del ejercicio de este derecho, que naturalmente se limita a un reclamo o protesta que consiste en la causación legitimada de un daño al empleador. Y es en ese sentido que impone como límite para su reglamentación, que la misma no vacíe de contenido al derecho quitándole su eficacia o efectividad; lo que no equivale a decir que la huelga no pueda ni deba ser reglamentada, ni que su reglamentación no pueda imponer límites al ejercicio del derecho de huelga, aún más peyorativos de lo se desprendiere de los usos y costumbres sindicales adoptados en la práctica producto del marco jurídico actual consistente en una ausencia de reglamentación.
En segundo lugar, también se ha puesto sobre la mesa, por un lado, una argumentación centrada en una preeminencia de derechos, y por otro lado, traído a colación la vinculación concéntrica del derecho de huelga con otros derechos fundamentales; posturas que entiendo son desacertadas desde el punto de vista jurídico y que desenfocan la verdadera cuestión de fondo que debe ser debatida en torno al derecho de huelga.
En este sentido, en un extremo de pensamiento, se ha señalado que el art. 398 equivocadamente vendría a poner en un plano de igualdad al derecho de huelga, a la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección de la empresa a ingresar al establecimiento; cuando en teoría la huelga supuestamente tendría un preeminente reconocimiento. Y en otro extremo ideológico, se ha ponderado positivamente dicha norma proyectada, valiéndose de un axioma inherente al Derecho Civil, en relación a que “el derecho de cada uno termina donde empieza el derecho del otro”.
Sobre estos aspectos, me permito señalar que la huelga no tiene preeminencia sobre ningún otro derecho, así como tampoco tienen preeminencia otros derechos por sobre la huelga. El debate sobre este tema no se corresponde con identificar una primacía de derechos por sobre otros, ya que, por un lado, las normas no lo han definido de esa manera, y por otro lado, comportaría una argumentación muy reduccionista a un tema que ofrece mayores aristas de estudio y observación.
Este tipo de aproximaciones deben superarse; y particularmente pongo dos ejemplos, que analizados desde dos extremos opuestos, podrían conducir a conclusiones sumamente inconvenientes, y lo que es más importante, jurídicamente inaceptables. Si intentáramos resolver el tema, en base a una eventual preeminencia de derechos, y aplicando una vieja teoría sostenida en nuestro país, por ejemplo, el derecho al trabajo debería primar por sobre el derecho a la propiedad, ya que, por ejemplo, en el art. 7 de nuestra Constitución está enunciado antes que el mismo: “Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad”. En una posición opuesta, también se podría sostener (equivocadamente claro está), que la huelga no tiene fuente de reconocimiento internacional relevante, ya que ningún Convenio Internacional del Trabajo la consagra o reconoce expresamente, lo que podría encarnar en la preeminencia de los derechos del empleador por sobre el ejercicio del derecho de huelga. Con estos ejemplos colocados en ambos extremos del mostrador, ratifico que el análisis no debe enfocarse en un tema de preeminencia de derechos, y además, creo que el art. 398 analizado tampoco lo enfoca de esa manera.
Además, cabe destacar que a nivel constitucional, el derecho de huelga tiene reconocimiento en el ya citado art. 57, y por otro lado, el derecho al trabajo (la libertad de trabajo incluida), tiene su fuente de reconocimiento en el art. 7, mientras que la libertad de empresa y desarrollo de actividad comercial está consagrada en el art. 36. De ese modo, es fácilmente comprensible que en la Constitución de la República no existe ningún grado de preeminencia entre el derecho de los trabajadores huelguistas a adoptar medidas de acción colectivas, el derecho de los trabajadores no huelguistas a trabajar o el derecho del empleador a acceder a su establecimiento y desarrollar libremente su actividad comercial.
A nivel internacional, por ejemplo, además de reconocerse a la libertad sindical como derecho fundamental (ya desde el propio Preámbulo de la Constitución de la OIT y Convenios Internacionales del Trabajo Nº 87 y 98, entre otros instrumentos), que comprende naturalmente todo su haz individual y colectivo (incluyendo el aspecto asociativo y de actividad o del desarrollo de la acción sindical), también existe un reconocimiento expreso del derecho de los trabajadores no huelguistas a no cotizar, no afiliarse a un sindicato, o desafiliarse a un sindicato (concebido como el aspecto negativo de la libertad sindical, reconocido en el art. 16.4 de la Declaración Sociolaboral del Mercosur del año 2015). No puede obviarse tampoco que el derecho al trabajo y la libertad de trabajo tiene múltiples fuentes de reconocimiento a nivel internacional.
Asimismo, tampoco se trata de que el ejercicio de la huelga tenga límite a la existencia de otros derechos; porque como se señaló, la huelga implica naturalmente e inherentemente en su esencia, la causación de un daño al empleador, legitimado por el ordenamiento jurídico.
En definitiva, y siendo bien gráfico, no sirve ni el recurso a la escalera (un derecho con mayor preeminencia por sobre otro), ni los círculos concéntricos (el derecho de los demás como límite al ejercicio del derecho de huelga). En todo caso, el problema está en el contorno y delimitación del propio círculo del derecho de huelga, es decir, de su definición conceptual, o lo que la doctrina ha dado por identificar como los límites internos del derecho de huelga. Desde una interpretación personal, ese aspecto es el que precisamente ha intentado abordar el art. 398 comentado, al referirse a que el Estado garantizará el ejercicio pacífico del derecho de huelga; o simplificando y dicho de otro modo, indicando que la huelga debe ser, en todos los casos, pacífica.
2.2. El art. 398 de la LUC a la luz de los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical de la OIT
Unido a lo anterior, también se ha señalado que el art. 398 vendría a regular encubiertamente a las ocupaciones de los lugares de trabajo, o incluso, que valiéndose de lo que ha expresado el Comité de Libertad Sindical de la OIT sobre estas últimas, se habría intentado extrapolar esas consideraciones al género más amplio de la huelga. Ello también es equivocado, en tanto que en relación al derecho de huelga, la previsión contenida en el art. 398 refleja exactamente la opinión técnica de la OIT, y en particular, del Comité de Libertad Sindical.
a) En primer lugar, este organismo técnico de la OIT ha expresado en reiteradas ocasiones, no sólo para el caso de Uruguay, que: “En cuanto a las modalidades del derecho de huelga denegado a los trabajadores (paralización intempestiva, trabajo a reglamento, huelga de brazos caídos, huelgas de celo, trabajo a ritmo lento, ocupación de la empresa o del centro de trabajo), el Comité́ consideró que tales limitaciones sólo se justificarían en los casos en que la huelga dejase de ser pacífica”(Párrafo 784 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En síntesis, las modalidades del ejercicio del derecho de huelga pueden ser múltiples y las limitaciones al derecho del huelga son admisibles cuando la misma deje de ser pacífica.
b) En segundo lugar, en relación a las ocupaciones de los lugares de trabajo, además de haber admitido que constituye una modalidad de ejercicio del derecho del huelga, el Comité consideró que: “la ocupación de fincas por trabajadores y otras personas, sobre todo cuando concurren actos de violencia, es contraria al artículo 8 del Convenio núm. 87. Por consiguiente, el Comité́ pidió́ al Gobierno que en el futuro dé cumplimiento a las órdenes de desalojo que pronuncie la autoridad judicial cuando se produzcan actos delictivos en las fincas o centros de trabajo con motivo de conflictos laborales” (Párrafo 785 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
Por ende, los actos de violencia desarrollados durante las ocupaciones de lugares de trabajo, son contrarios al art. 8 del Convenio Internacional del Trabajo Nº 87, y por ende, transforman a dicha ocupación en un acto ilegítimo. Adviértase que el Comité no hace referencia a que la ocupación ejercida con violencia sea ilícita por dejar de ser pacífica, por lo cual, ambos conceptos hacen referencia a dos situaciones diversas (violencia y pacificidad de la ocupación).
c) En tercer lugar, el Comité también señaló que correspondía “desestimar denuncias relativas a la intervención de fuerzas de seguridad cuando los hechos demostraban que la intervención se había limitado al mantenimiento del orden público, no significando una limitación al legítimo ejercicio del derecho de huelga” (Párrafo 930 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En similar sentido, “Si bien los trabajadores y sus organizaciones tienen la obligación de respetar la ley del país, la intervención de las fuerzas de seguridad en situaciones de huelga debe limitarse estrictamente al mantenimiento del orden público” (Párrafo 933 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
Consecuentemente, la fuerza pública puede intervenir legítimamente en casos de huelga, cuando sea necesario para el mantenimiento del orden público, y como corolario de dicha intervención, no se produce ninguna vulneración al derecho de huelga.
d) En cuarto lugar, en cuanto al derecho de huelga en general, y a la ocupación de los lugares de trabajo en particular, el Comité señaló que: “El ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar del trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así́ como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma” (Párrafo 978 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En resumen de cuentas, el art. 398 del proyecto de ley de urgente consideración, resulta estar en conformidad con los pronunciamientos técnicos del Comité de Libertad Sindical, siendo casi que un calco de algunas de sus decisiones, al exigirse que el ejercicio del derecho de huelga debe ser pacífico, respetando en todo caso la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección de la empresa de ingresar al establecimiento.
3. La garantía del ejercicio pacífico del derecho de huelga
En otro orden, también cabe considerar que en función de las particularidades y notas básicas de cualquier Estado de Derecho, la calificación de determinada huelga como “no pacífica”, puede ser objeto de revisión por parte del Poder Judicial, en tanto constituye el organismo garante de los derechos fundamentales de las personas. Ese mismo fundamento ha sido el empleado con anterioridad al momento de justificar la entrada en vigencia de la reglamentación del Poder Ejecutivo que consideraba a las ocupaciones de los lugares de trabajo como una modalidad de ejercicio del derecho de huelga; señalándose que las limitaciones a las mismas, deberían ser juzgadas por el Poder Judicial en cada caso en concreto (tal fundamento ha sido incluso incorporado en las memorias de lo actuado para la aplicación del derecho de sindicación y negociación colectiva, que el Gobierno uruguayo ha enviado a la OIT antes del año 2020).
La doctrina (Ermida Uriarte y Plá Rodríguez, entre otros) ya había adelantado que, por ejemplo, el sabotaje constituye una medida colectiva no comprendida dentro de la conceptualización del derecho de huelga, en tanto el daño voluntario sobre bienes ajenos constituye una acción claramente no pacífica. A nivel comparado también se ha coincidido en señalar que corresponde al propio sindicato su reconocimiento como instrumento de “ejercicio de la fuerza pacífica y organizada” (conf. López Bulla, citado por Baylos Grau en: “REGULACION DE LA HUELGA. RECAPITULACIONES”).
Pero además del sabotaje como medida abstractamente considerada, sería posible detectar otras situaciones en donde la huelga no sea ejercida de manera pacífica. Piénsese por ejemplo cuando las medidas colectivas adoptadas, incluyan conductas de hostigamiento a otros trabajadores, injurias, desagravios personales, insultos, etc. Conductas que son claramente despreciables y que deben ser desterradas del ámbito de las relaciones de trabajo. No en vano el Convenio Internacional del Trabajo Nº 190 ha definido a las conductas de acoso laboral prescindiendo del elemento de la repetición en el tiempo que clásicamente la bibliografía de la psicología había considerado previamente; para incluir dentro de su noción a conductas aisladas, que entrañen comportamientos y prácticas inaceptables, o de amenazas de tales comportamientos y prácticas, que tengan por objeto, que causen o sean susceptibles de causar, un daño físico, psicológico, sexual o económico, incluyendo la violencia y el acoso por razón de género.
El propio Comité de Libertad Sindical ha aportado algún parámetro para entender el concepto de huelga pacífica. Sobre esta base, el organismo indicó que “El solo hecho de participar en un piquete de huelga y de incitar abierta, pero pacíficamente, a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como acción ilegítima. Pero es muy diferente cuando el piquete de huelga va acompañado de violencias o de obstáculos a la libertad de trabajo por intimidación a los no huelguistas, actos que en muchos países son castigados por la ley penal” (Párrafo 939 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En definitiva, de los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical se podría extraer que el carácter pacífico de una huelga exige la ausencia de obstáculos a la libertad de trabajo de los trabajadores no huelguistas y al derecho de la dirección de la empresa al acceso a su establecimiento, ya sea cuando se vean amenazados mediante actos intimidatorios o incluso por comportamientos acompañados de violencias.
En similar sentido, y sin perjuicio de entender que “ninguna huelga es ‘pacífica’, sino que es el ejercicio de un derecho constitucional de ejercer presión y hasta dañar al empleador”, Raso Delgue ha señalado que el ejercicio de manera pacífica de la huelga implica que la misma “a) no perturbe el orden público; b) asegure el derecho al trabajo de los no huelguistas; c) permita a los empleadores el ingreso a las instalaciones de la empresa” (en entrada de Blog del autor: “EL ANTEPROYECTO DE LA LUC Y LAS OCUPACIONES”).
Tampoco hay que dejar de reconocer que parte de la doctrina y jurisprudencia nacional ha entendido que, tanto las ocupaciones de los lugares de trabajo como los piquetes, ínsitamente consisten en un ejercicio no pacífico de la huelga, por lo que de conformidad con los pronunciamientos de la OIT, en tales casos podrían ser objeto de limitaciones.
4. Breves reflexiones finales y provisorias
Para concluir, es un dato de la realidad que nuestro país está muy lejos de los modelos comparados que mayoritariamente han optado por reglamentar el derecho de huelga.
Y entiéndase bien este término (el de la reglamentación del derecho), no como sinónimo de introducir limitaciones o restricciones al mismo, o de reducir a su máxima expresión la eficacia o efectividad de este derecho fundamental e instrumento de acción colectiva. Por el contrario, significa definir un marco conceptual adecuado, que al menos sea acorde con los pronunciamientos técnicos que los organismos de la OIT han aportado.
Porque distinta sería la tónica de la discusión, si se partiera de la base de rechazar los contenidos de los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical (extremo que nadie ha postulado, al menos con la contundencia significativa como para re-encausar la dialéctica hacia otra dirección).
Ello implicaría, por un lado, desconocer a un organismo de capital importancia dentro de la OIT, lo cual derivaría en la aplicación de las consecuencias propias previstas en el derecho internacional, para los casos en que los Estados desconozcan la institucionalidad a la que pertenecen.
Y por otro lado, también conduciría a menospreciar el rol vital que cumple este organismo dentro del sistema de fuentes normativas de nuestro país. Hay que recordar que la Constitución de la República dispone en su art. 332 que: “Los preceptos de la presente Constitución que reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades públicas, no dejarán de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva, sino que ésta será suplida, recurriendo a los fundamentos de leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas”.
Traduciendo dicho precepto al ámbito de análisis de la huelga, el constituyente habilita a que se considere como doctrina más recibida a los pronunciamientos de este organismo de la OIT (incluso así lo ha interpretado invariablemente la doctrina científica de nuestro país). Por ende, la circunstancia manifiesta de la ausencia de reglamentación del ejercicio y contenidos del derecho de huelga, constituye la puerta de entrada a la aplicación directa de las decisiones del Comité de Libertad Sindical, adquiriendo un carácter de imperatividad u obligatoriedad.
Entonces, se podrá coincidir o no con lo que técnicamente haya resuelto el Comité de Libertad Sindical con respecto a la huelga, su concepto y límites, pero eso ya sería harina de otro costal.
Texto completo del proyecto de ley de urgente consideración:
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