ANTE-PROYECTO DE LEY DE URGENTE CONSIDERACIÓN: DERECHO DE HUELGA, OCUPACIONES Y PIQUETES
En dicho ante-proyecto de ley, existen algunas previsiones en relación al derecho de huelga y los piquetes, cuyos alcances merecen un tratamiento y estudio especial y con mayor detenimiento a esta entrada de Blog que pretende ser meramente preliminar.
En particular, cabe recordar que Uruguay había ingresado recientemente en la denominada “lista negra” de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de países que incumplen convenios internacionales del trabajo. Ello en virtud de que pende resolver a nivel nacional un conjunto de observaciones que formula la OIT, a través de los órganos de control competentes, y que se ha prolongado en el tiempo, al punto de que recientes pronunciamientos han elevado a un grado mayor de insatisfacción la preocupación de aquella organización.
Inclusive, la propia Comisión de Aplicación de Normas de la OIT instó al Uruguay a "iniciar medidas legislativas antes del 1º de noviembre de 2019, previa consulta plena con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores y tomando en consideración la recomendación de los órganos de control de la OIT, a fin de garantizar la plena conformidad de la legislación y la práctica nacionales con el Convenio".
Ante tal escenario, y dentro de los plazos fijados por la OIT, el propio Poder Ejecutivo envió al Parlamento un proyecto de Ley para la modificación de la Ley Nº 18.566 sobre la negociación colectiva, a los efectos de intentar cumplir con varias de las observaciones formuladas por la OIT. Sin embargo, los cambios previstos en dicho proyecto de ley, no contemplan la totalidad de las observaciones formuladas por la OIT, ya que, por ejemplo, en materia de ocupaciones de los lugares de trabajo no se previó formular ninguna modificación al sistema normativo vigente en el Uruguay.
Es en dicho marco que, en el ante-proyecto de ley de urgente consideración se introducen algunas previsiones en relación al derecho de huelga y los piquetes. Debe tenerse presente además que la prontitud o urgencia de un cambio normativo se hace exigible principalmente por el largo periplo que ha sido objeto el tema, luego de que las organizaciones empresariales promovieran la queja en el año 2009, y que concluyera con las referidas sugerencias y recomendaciones formuladas por la OIT en el sentido de la necesidad de modificar la normativa uruguaya.
2. Sobre este aspecto, los artículos proyectados de interés son fundamentalmente cuatro (arts. 349, 448, 449 y 450). A continuación se transcriben los mismos, sin perjuicio de poder acceder al texto completo al final de la presente entrada de Blog:
Artículo 349: “Toda medida de huelga deberá ejercerse de forma pacífica, sin perturbar el orden público y asegurando la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección a ingresar en los locales de la empresa.
El Poder Ejecutivo podrá imponer restricciones a dichas medidas cuando éstas no reúnan las condiciones establecidas precedentemente”.
Artículo 448: “Declárase ilegítimos los piquetes realizados en espacios públicos o privados que afecten la libre circulación de personas, bienes o servicios”.
Artículo 449: “Facúltase al uso de la fuerza pública para disolver los piquetes a los que refiere el artículo anterior.
El Ministerio del Interior dispondrá las medidas pertinentes a los efectos de preservar los espacios públicos o privados cuyo tránsito se pretenda obstaculizar o interrumpir por personas, vehículos u objetos de cualquier naturaleza.
Para tal fin dicha Secretaría de Estado podrá requerir en forma directa el auxilio de otros organismos públicos, así como coordinar, en tal caso, la actividad tendiente a dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior”.
Artículo 450: “La intervención de la autoridad competente se efectuará a fin de garantizar el derecho a la libre circulación, el orden público y la tranquilidad. En caso de hechos de apariencia delictiva, las autoridades actuantes detendrán a los presuntos infractores e informarán de inmediato al Ministerio Público”.
3. En relación al derecho de huelga, la previsión contenida en el art. 349 refleja exactamente la opinión técnica de la OIT, y en particular, del Comité de Libertad Sindical.
a) En primer lugar, este organismo técnico de la OIT ha expresado en reiteradas ocasiones, no sólo para el caso de Uruguay, que: “En cuanto a las modalidades del derecho de huelga denegado a los trabajadores (paralización intempestiva, trabajo a reglamento, huelga de brazos caídos, huelgas de celo, trabajo a ritmo lento, ocupación de la empresa o del centro de trabajo), el Comité consideró que tales limitaciones sólo se justificarían en los casos en que la huelga dejase de ser pacífica” (Párrafo 784 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En síntesis, las modalidades del ejercicio del derecho de huelga pueden ser múltiples y las limitaciones al derecho del huelga son admisibles cuando la misma deje de ser pacífica.
b) En segundo lugar, en relación a las ocupaciones de los lugares de trabajo, además de haber admitido que constituye una modalidad de ejercicio del derecho del huelga, el Comité consideró que: “la ocupación de fincas por trabajadores y otras personas, sobre todo cuando concurren actos de violencia, es contraria al artículo 8 del Convenio núm. 87. Por consiguiente, el Comité pidió al Gobierno que en el futuro dé cumplimiento a las órdenes de desalojo que pronuncie la autoridad judicial cuando se produzcan actos delictivos en las fincas o centros de trabajo con motivo de conflictos laborales” (Párrafo 785 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
Por ende, los actos de violencia desarrollados durante las ocupaciones de lugares de trabajo, son contrarias al art. 8 del Convenio Internacional del Trabajo Nº 87, y por ende, transforman a dicha ocupación en un acto ilegítimo. Véase que el Comité no hace referencia a que la ocupación ejercida con violencia sea ilícita por dejar de ser pacífica, por lo cual, ambos conceptos hacen referencia a dos situaciones diversas (violencia y pacificidad de la ocupación).
c) En tercer lugar, el Comité también señaló que correspondía “desestimar denuncias relativas a la intervención de fuerzas de seguridad cuando los hechos demostraban que la intervención se había limitado al mantenimiento del orden público, no significando una limitación al legítimo ejercicio del derecho de huelga” (Párrafo 930 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En similar sentido, “Si bien los trabajadores y sus organizaciones tienen la obligación de respetar la ley del país, la intervención de las fuerzas de seguridad en situaciones de huelga debe limitarse estrictamente al mantenimiento del orden público” (Párrafo 933 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
Consecuentemente, la fuerza pública puede intervenir legítimamente en casos de huelga, cuando sea necesario para el mantenimiento del orden público, y como corolario de dicha intervención, no se produce ninguna vulneración al derecho de huelga.
d) En cuarto lugar, en cuanto al derecho de huelga en general, y a la ocupación de los lugares de trabajo en particular, el Comité señaló que: “El ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar del trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así́ como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma” (Párrafo 978 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En resumen de cuentas, el primer párrafo del art. 349 del ante-proyecto de ley de urgente consideración, resulta ser en conformidad con los pronunciamientos técnicos del Comité de Libertad Sindical, siendo casi que un calco de algunas de sus decisiones, al exigirse que el ejercicio del derecho de huelga debe respetar en todo caso la libertad de trabajo de los no huelguistas, el derecho de la dirección de la empresa de ingresar al establecimiento y no atentar contra el orden público; en cuyo caso la autoridad policial podría intervenir legítimamente.
4. Sin embargo, con respecto a los piquetes, las soluciones contenidas en los arts. 448 a 450 son desajustadas con respecto a las decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT.
a) En primer lugar, el organismo técnico de la OIT ha señalado que “Los piquetes de huelga que actúan de conformidad con la ley no deben ser objeto de trabas por parte de las autoridades públicas” (Párrafo 936 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
Asimismo, como premisa general, se ha indicado que “La prohibición de piquetes de huelga se justificaría si la huelga perdiera su carácter pacífico” (Párrafo 937 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En la misma línea que las consideraciones generales sobre la huelga, el Comité “consideró legítima una disposición legal que prohíbe a los piquetes de huelga perturbar el orden público y amenazar a los trabajadores que continúan trabajando” (Párrafo 938 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018); y del mismo modo, señaló que un piquete de huelga “debe respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas cuando la legislación lo dispone, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma” (Párrafo 940 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
Por tales fundamentos, como regla general los piquetes de huelga no pueden ser objeto de limitaciones, salvo cuando perturbaren el orden público, o amenazaren a los trabajadores que continúan trabajando, o perdieran su carácter pacífico, o no permitieren el ingreso al establecimiento al personal de dirección de la empresa.
b) En segundo lugar, en relación a la limitación de la huelga, el Comité manifestó como criterio general que “Las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga se considere un acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, no de tal naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales” (Párrafo 789 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En cuanto a los límites de los piquetes en particular, el organismo indicó que “El solo hecho de participar en un piquete de huelga y de incitar abierta, pero pacíficamente, a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como acción ilegítima. Pero es muy diferente cuando el piquete de huelga va acompañado de violencias o de obstáculos a la libertad de trabajo por intimidación a los no huelguistas, actos que en muchos países son castigados por la ley penal” (Párrafo 939 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En relación a la forma de desarrollar el piquete, también se manifestó que“Las restricciones legales que exigen que los piquetes de huelga se coloquen exclusivamente cerca de una empresa no menoscaban los principios de la libertad sindical” (Párrafo 941 de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical del año 2018).
En virtud de lo anterior, es admisible y legítima la exigencia de que los piquetes se ejerciten exclusivamente cerca de una empresa.
Sin embargo, constituye una vulneración a los principios de la libertad sindical el hecho de introducir prohibiciones generales a los piquetes, ya que sólo cabrían limitaciones cuando los mismos perturbaren el orden público, o amenazaren a los trabajadores que continúan trabajando, o perdieran su carácter pacífico, o no permitieren el ingreso al establecimiento al personal de dirección de la empresa.
Por tal motivo, la intervención de la fuerza pública de manera indiscriminada y en todos los casos de piquetes de huelga, podría constituir otro obstáculo y vulneración a los principios de la libertad sindical. Distinto sería el caso de un piquete que no fuera ejercido como modalidad del derecho de huelga, tal como podría ocurrir cuando interviene una coalición de personas espontánea, o grupos sociales que no sean titulares del derecho de huelga (según lo dispone el art. 57 de la Constitución, la huelga constituye un “derecho gremial”).
5. En resumidas cuentas, la contrariedad de los arts. 448 a 450 del ante-proyecto de ley a las normas internacionales de la OIT, no se verificaría en los casos de piquetes ejercitados fuera del alcance del amparo del derecho de huelga. En cambio, cuando el piquete sea ejercido como modalidad de la huelga, existiría un primer obstáculo, al pretenderse introducir una prohibición generalizada de dicha medida de acción colectiva.
Sin perjuicio de ello, no hay que dejar de reconocer que parte de la doctrina y jurisprudencia nacional ha entendido que los piquetes ínsitamente consisten en un ejercicio no pacífico de la acción colectiva, por lo que de conformidad con los pronunciamientos de la OIT, en tales casos podría ser objeto de limitaciones tal como lo hace el ante-proyecto de ley de urgencia comentado.
En un sentido contrario, recientemente el Prof. Raso ha señalado que el ejercicio de manera pacífica de la huelga implica que la misma “a) no perturbe el orden público; b) asegure el derecho al trabajo de los no huelguistas; c) permita a los empleadores el ingreso a las instalaciones de la empresa”. Ello debido a que se presupone que “ninguna huelga es ‘pacífica’, sino que es el ejercicio de un derecho constitucional de ejercer presión y hasta dañar al empleador” (http://elblogdejuanraso.blogspot.com/2020/01/el-anteproyecto-de-la-luc-y-las.html).
Texto completo del ante-proyecto de ley de urgente consideración:
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