Motivos del ingreso de Uruguay en la “lista negra” de la OIT

En el escenario presente del sistema de relaciones laborales y del ordenamiento normativo que rige el derecho colectivo de trabajo vigente en Uruguay, pende resolver a nivel nacional un conjunto de observaciones que formula la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través de los órganos de control competentes, y que se ha prolongado en el tiempo, al punto que recientes pronunciamientos han elevado a un grado mayor de insatisfacción la preocupación de aquella organización. 

En anteriores ocasiones, Uruguay enfrentó la amenaza de ingresar a lo que en la jerga cotidiana se conoce como países ubicados en “lista negra” para la OIT, lo que traduce un “incumplimiento" severo de normas o principios por los que la misma debe velar en casos de existir quejas o reclamaciones instauradas ante la misma. En el pasado reciente, y si bien las partes no han logrado un acuerdo, el Gobierno logró un acuerdo con las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores, aceptándose una prórroga en el tiempo de dicha solución, sobre la base de la existencia de ámbitos de negociación en curso. 

Pero nuevamente el tema adquirió estado público este año, ante la proximidad de la Conferencia General de la OIT del mes de junio y en la que, además, se celebra el centenario de su creación, lo que amplía la resonancia mediática de estos acontecimientos. Precisamente, no habiendo existido consenso para encontrar una solución viable en los plazos requeridos, es que finalmente se ha concretado el ingreso de Uruguay a esa “lista negra”. De ese modo, Uruguay ingresa junto a Algeria, Bielorrusia, Bolivia, Brasil, Cabo Verde, Egipto, El Salvador, Etiopía, Fiji, Honduras, India, Iraq, Filipinas, Kazajistán, Laos, Myanmar, Nicaragua, Serbia, Tayikistán, Turquía, Yemen y Zimbabue, como países que incumplen convenios internacionales del trabajo.

Para referir el origen de esta realidad en curso, debemos recordar que la Cámara de Industrias del Uruguay (CIU), la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay (CNCS) y la Organización Internacional de Empleadores (OIE), presentaron una queja el día 10 de febrero de 2009, ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT -caso 2699-,  alegando que el Gobierno de la República Oriental del Uruguay incumple las obligaciones adquiridas al ratificar los Convenios Internacionales del Trabajo Nº 87, 98, 144 y 154.

En esa oportunidad, las organizaciones querellantes consideraron que el proyecto de ley de negociación colectiva remitido al Parlamento en octubre de 2007 -que fuera posteriormente aprobado por Ley Nº 18.566-, contenía disposiciones que violentan lo dispuesto en los convenios mencionados.

En ese sentido, consideraron que todo el proceso de modificación de la legislación del trabajo en Uruguay a partir del año 2005, se ha realizado con absoluta prescindencia de la opinión y aporte del sector empleador, estando ausente el diálogo social y el tripartismo que impulsa la OIT y que se halla consagrado en el Convenio Internacional del Trabajo Nº 144 y en la Recomendación Nº 152.

En esa dirección, detallaron al Comité de Libertad Sindical una serie de normas que avalan esa denuncia, como por ejemplo, que por Decreto del Poder Ejecutivo 145/005, se derogaron -sin ningún tipo de consulta, comunicación o noticia de ninguna naturaleza o especie- los decretos Nº 512/966 y 286/000, que atribuían al Ministerio del Interior la potestad de proceder al desalojo de aquellas empresas que fueran ocupadas por sus trabajadores, empleando la fuerza pública.

Lo mismo se denunció en relación al Decreto Nº 145/005, que ordena a las partes en conflicto recurrir a la justicia, por cuanto “la contienda entre particulares debe tratarse ante el Poder Judicial”. De ese modo, sostuvieron que los considerandos del Decreto, parten del falso supuesto de que todas las contiendas o conflictos de intereses los debe resolver la justicia cuando la propia normativa uruguaya reconoce la conciliación obligatoria y preceptiva en sede administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Asimismo, sostuvieron que el considerando III del referido Decreto establece que “es pertinente derogar los reglamentos de que se trata, a fin de que los interesados concurran a la vía judicial correspondiente a los efectos de preservar y garantizar los derechos en juego”, olvidando que siempre existió y existe la posibilidad de recurrir a la justicia para la solución de un diferendo entre partes.

En definitiva, alegaron que sin articular consensos y traicionando el tripartismo que tanto se ha invocado por parte del Gobierno, se modificaron -a más de 40 años- las normas vigentes, sin ningún tipo de participación o consulta efectiva, ni se recogieron aportes que efectuó el sector empresarial. Por otra parte, sostuvieron que el Decreto Nº 145/2005 no advierte que está violando la Constitución al otorgar una primacía del derecho de huelga consagrado en el artículo 57, sobre el derecho de propiedad consagrado en el artículo 7 de la Carta.

Con igual argumentación, fundamentaron ante la OIT la falta de tripartismo en relación a la promulgación de varias normas, como la Ley Nº 17.930, que creara un Registro de Empresas Infractoras en la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como la Ley Nº 17.940, que consagró la protección del fuero sindical, la Ley Nº 18.091, que amplió el período de prescripción de los créditos laborales, laLey Nº 18.172, que consagra la responsabilidad solidaria de los dueños, socios administradores o directores o sus representantes legales del incumplimiento de normas de seguridad y prevención, las Leyes Nº 18.099 y 18.251sobre responsabilidad solidaria  de los créditos laborales en los casos de subcontratación, intermediación y suministro de mano de obra, etc.

En cuanto al mencionado Decreto Nº 145/005, el Comité de Libertad Sindical concluyó que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar de trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma. En estas condiciones, el Comité pidió al Gobierno que vele por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dicten y en la práctica.

Asimismo, en relación a la Ley Nº 18.566 sobre negociación colectiva, el Comité de Libertad Sindical señaló los siguientes comentarios, sobre los artículos que podrían plantear problemas de conformidad con los principios de la negociación colectiva o que merecen una interpretación acorde con estos principios:

1- “en lo que respecta al intercambio de informaciones necesarias a fin de facilitar un desarrollo normal del proceso de negociación colectiva y que tratándose de información confidencial la comunicación lleva implícita la obligación de reserva, y su desconocimiento hará incurrir en responsabilidad a quienes incumplan (artículo 4), el Comité considera que todas las partes en la negociación, gocen o no de personería jurídica, deben ser responsables ante eventuales violaciones del derecho de reserva de las informaciones que reciban en el marco de la negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de este principio”;

2- “en cuanto a la integración del Consejo Superior Tripartito (artículo 8), el Comité considera que podría tenerse en cuenta un número igual de miembros por cada uno de los tres sectores y la presencia de un presidente independiente, preferentemente nombrado por las organizaciones de trabajadores y de empleadores conjuntamente, que pudiera desempatar en caso de una votación. El Comité pide al Gobierno que realice discusiones con los interlocutores sociales sobre la modificación de la ley a efectos de encontrar una solución negociada sobre el número de integrantes del Consejo”;

3- “en lo que respecta a las competencias del Consejo Superior Tripartito y en particular a la de considerar y pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con los niveles de negociación tripartita y bipartita (artículo 10, D), el Comité ha subrayado en numerosas ocasiones que «la determinación del nivel de negociación (colectiva bipartita) debería depender de la voluntad de las partes» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 989]. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluida la modificación de la legislación vigente, para que el nivel de negociación colectiva sea establecido por las partes y no sea objeto de votación en una entidad tripartita”;

4- “en cuanto a la posibilidad de que los consejos de salarios establezcan condiciones de trabajo para el caso de ser acordadas por los delegados de empleadores y trabajadores del grupo salarial respectivo (artículo 12), el Comité recuerda en primer lugar que de conformidad con las normas de la OIT, la fijación de los salarios mínimos puede ser objeto de decisiones de instancias tripartitas. Por otra parte, recordando que corresponde a la autoridad legislativa la determinación de los mínimos legales en materia de condiciones de trabajo y que el artículo 4 del Convenio núm. 98 persigue la promoción de la negociación bipartita para la fijación de las condiciones de trabajo, el Comité espera que en aplicación de estos principios, todo convenio colectivo sobre fijación de condiciones de empleo sea el fruto de un acuerdo entre las partes, tal como parecería prever el artículo en cuestión”;

5- “en lo que respecta a los sujetos de la negociación colectiva bipartita y en particular a que en la negociación colectiva de empresa cuando no exista organización de trabajadores la legitimación para negociar recaerá en la organización más representativa de nivel superior (artículo 14, última oración), el Comité observa que las organizaciones querellantes estiman que la inexistencia de un sindicato no significa la inexistencia de relaciones colectivas en la empresa. El Comité estima por una parte que la negociación con la organización más representativa de nivel superior sólo debería llevarse a cabo en la empresa si cuenta con una representación sindical conforme a la legislación nacional. El Comité recuerda por otra parte que la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), da preeminencia en cuanto a una de las partes de la negociación colectiva a las organizaciones de trabajadores, refiriéndose a los representantes de los trabajadores no organizados solamente en caso de ausencia de tales organizaciones. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la regulación legal posterior tenga plenamente en cuenta estos principios”;

6- “en cuanto a los efectos del convenio colectivo y en particular que el convenio colectivo por sector de actividad celebrado por las organizaciones más representativas es de aplicación obligatoria para todos los empleadores y trabajadores del nivel de negociación respectivo una vez que sea registrado y publicado por el Poder Ejecutivo (artículo 16), el Comité, teniendo en cuenta la preocupación manifestada por las organizaciones querellantes, pide al Gobierno que se asegure que en dicho trámite de registro y publicación del convenio colectivo sólo se realice el control de cumplimiento de los mínimos legales y de cuestiones de forma, como por ejemplo la determinación de las partes y destinatarios del convenio con suficiente precisión y la duración del mismo”;

7- “en cuanto a la vigencia de los convenios colectivos y en particular al mantenimiento de la vigencia de todas sus cláusulas del convenio cuyo término estuviese vencido hasta que un nuevo acuerdo lo sustituya, salvo que las partes hubiesen acordado lo contrario (artículo 17, segundo párrafo), el Comité recuerda que «la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas, pero si el Gobierno considera una acción sobre este tema, toda modificación legislativa debería reflejar un acuerdo tripartito» [véase Recopilación ob. cit., párrafo 1047]. En estas condiciones, teniendo en cuenta que las organizaciones querellantes han expresado su desacuerdo con toda idea de ultra actividad automática de los convenios colectivos, el Comité invita al Gobierno a que discuta con los interlocutores sociales la modificación de la legislación a efectos de encontrar una solución aceptable para ambas partes”.

Por ello, en sus recomendaciones, se señala que: “a) en cuanto al mencionado Decreto núm. 145 de 2005 por medio del cual según los querellantes, se derogaron dos decretos — uno de ellos vigente desde hace más de 40 años — que permitían al Ministerio del Interior proceder al desalojo de las empresas que fueran ocupadas por los trabajadores, el Comité estima que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar del trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dicten y en la práctica; b) el Comité pide al Gobierno que, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, tome medidas para modificar la ley núm. 18566, a efectos de dar curso a las conclusiones formuladas en los párrafos anteriores y de asegurar la plena conformidad con los principios de la negociación colectiva y los convenios ratificados por Uruguay en la materia. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto; y c) el Comité señala este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones”.

Asimismo, cabe recordar que en el año 2015 se había acordado entre el MTSS y las organizaciones sociales de trabajadores y empleadores el inicio de un proceso de diálogo tripartito a los efectos de cumplir con las exigencias de los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo.  En ese proceso de diálogo, existieron propuestas normativas intercambiadas en 2016 y 2017 por el Gobierno y el sector empleador, con la asistencia técnica proporcionada al respecto por la Oficina de la OIT por medio de una nota técnica del mes de octubre de 2017.

Esta negociación sirvió de base para que el MTSS efectuase una propuesta concreta a las organizaciones profesionales más representativas de los sectores empleador y trabajador, con fecha 16 de marzo de 2017. Hasta el presente no se ha concretado un rechazo formal de los actores sociales, pero tampoco se ha progresado hacia un acuerdo definitivo.

Por su lado, la Comisión de Expertos de la OIT consideró que varias modificaciones a la Ley Nº 18.566 planteadas por el Gobierno y dirigidas a atender los comentarios de los órganos de control de la OIT, son acordes con la obligación que se desprende del artículo4 del Convenio Internacional del Trabajo Nº 98 -sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva-, de promover la negociación colectiva libre y voluntaria.

La Comisión se refiere en particular a la propuesta de: i) incluir una frase final al artículo 4 de la Ley Nº 18.566, exigiendo personería jurídica a los sindicatos para que puedan recibir informaciones por parte de las empresas en el marco del proceso de negociación colectiva, con miras a que se facilite la posibilidad de entablar acciones de responsabilidad en caso de violación del deber de confidencialidad; ii) eliminar el artículo 10, letra d) de la mencionada ley que establece la competencia del Consejo Superior Tripartito para definir el nivel de las negociaciones bipartitas o tripartitas; iii) eliminar la parte final del artículo 14 de la ley que atribuye, en ausencia de presencia sindical en la empresa, la capacidad negociadora a los sindicatos de nivel superior; iv) modificar el artículo 17, inciso 2 de la ley de manera que la cuestión de la ultra actividad sea objeto de negociación en cada convenio, pudiéndose establecer bien la ultra actividad total, bien la ultra actividad parcial, bien un plazo para la extensión de la vigencia del convenio que permita su renegociación; y v) aclarar que el registro y la publicación de las resoluciones de los Consejos de Salarios y de los convenios colectivos no constituyen requisito alguno de autorización, homologación o aprobación por el Poder Ejecutivo.

Sin embargo, la Comisión de Expertos manifestó su observación, en cuanto a que las propuestas normativas del Gobierno siguen sin plantear modificaciones y esclarecimientos acerca de la competencia de los Consejos de Salarios, órganos de composición tripartita, en materia de ajustes a las remuneraciones que estén por encima de los mínimos por categoría y de condiciones de trabajo.

Por ello es que dicho órgano de la OIT concluye sosteniendo que: “A la luz de lo anterior y tomando debida nota del diálogo tripartito llevado a cabo desde la firma del acuerdo de marzo de 2015, así como de la elaboración de propuestas normativas que atienden parte de sus comentarios, la Comisión pide al Gobierno que, después de haber sometido el texto a la consulta de los interlocutores sociales, remita al Parlamento un proyecto de ley que garantice la plena compatibilidad de la legislación y práctica nacionales con el Convenio. Recordando que puede seguir contando con la asistencia técnica de la Oficina, la Comisión espera firmemente que el Gobierno podrá informar a la brevedad de los avances concretos a este respecto”.

En resumen, existiendo una distancia real y efectiva en las posiciones que sustentan las tres partes involucradas (por un lado, Gobierno; por el otro, la central sindical PIT-CNT; y finalmente, las organizaciones representativas de los empleadores y la Organización Mundial que patrocina la queja), se ha alcanzado el efecto indeseable del ingreso a la mencionada “lista negra” de la OIT, que constituye sin lugar a dudas un desprestigio internacional para Uruguay, y lo pone en una situación incómoda y perjudica en otras materias, como puede llegar a ser las futuras inversiones externas.