Uruguay nuevamente en la mira de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT
1. Antecedentes
1.1. La queja del sector empresarial ante la OIT del año 2009
La Cámara de Industrias del Uruguay (CIU), la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay (CNCS) y la Organización Internacional de Empleadores (OIE), presentaron una queja el día 10 de febrero de 2009, ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT (caso 2699), alegando que el Gobierno de la República Oriental del Uruguay incumple las obligaciones adquiridas al ratificar los Convenios Internacionales del Trabajo Nº 87, 98, 144 y 154.
En esa oportunidad, las organizaciones querellantes consideraron que el proyecto de ley de negociación colectiva remitido al Parlamento en octubre de 2007 (que fuera posteriormente aprobado por Ley Nº 18.566), contenía disposiciones que violentan lo dispuesto en los convenios mencionados.
En ese sentido, consideraron que todo el proceso de modificación de la legislación del trabajo en Uruguay a partir del año 2005, se ha realizado con absoluta prescindencia de la opinión y aporte del sector empleador, estando ausente el diálogo social y el tripartismo que impulsa la OIT y que se halla consagrado en el Convenio Internacional del Trabajo Nº 144 y en la Recomendación Nº 152.
En esa dirección, detallaron al Comité de Libertad Sindical una serie de normas que avalan esa denuncia, como por ejemplo, que por Decreto del Poder Ejecutivo 145/005, se derogaron (sin ningún tipo de consulta, comunicación o noticia de ninguna naturaleza o especie) los decretos Nº 512/966 y 286/000, que atribuían al Ministerio del Interior la potestad de proceder al desalojo de aquellas empresas que fueran ocupadas por sus trabajadores, empleando la fuerza pública.
Lo mismo se denunció en relación al Decreto Nº 145/005, que ordena a las partes en conflicto recurrir a la justicia, por cuanto “la contienda entre particulares debe tratarse ante el Poder Judicial”. De ese modo, sostuvieron que los considerandos del Decreto, parten del falso supuesto de que todas las contiendas o conflictos de intereses los debe resolver la justicia cuando la propia normativa uruguaya reconoce la conciliación obligatoria y preceptiva en sede administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Asimismo, sostuvieron que el considerando III del referido Decreto establece que “es pertinente derogar los reglamentos de que se trata, a fin de que los interesados concurran a la vía judicial correspondiente a los efectos de preservar y garantizar los derechos en juego”, olvidando que siempre existió y existe la posibilidad de recurrir a la justicia para la solución de un diferendo entre partes.
En definitiva, alegaron que sin articular consensos y traicionando el tripartismo que tanto se ha invocado por parte del Gobierno, se modificaron (a más de 40 años) las normas vigentes, sin ningún tipo de participación o consulta efectiva, ni se recogieron aportes que efectuó el sector empresarial. Por otra parte, sostuvieron que el Decreto Nº 145/2005 no advierte que está violando la Constitución al otorgar una primacía del derecho de huelga consagrado en el artículo 57, sobre el derecho de propiedad consagrado en el artículo 7 de la Carta.
Con igual argumentación, fundamentaron ante la OIT la falta de tripartismo en relación a la promulgación de varias normas, como la Ley Nº 17.930, que creara un Registro de Empresas Infractoras en la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como la Ley Nº 17.940, que consagró la protección del fuero sindical, la Ley Nº 18.091, que amplió el período de prescripción de los créditos laborales, la Ley Nº 18.172, que consagra la responsabilidad solidaria de los dueños, socios administradores o directores o sus representantes legales del incumplimiento de normas de seguridad y prevención, las Leyes Nº 18.099 y 18.251 sobre responsabilidad solidaria de los créditos laborales en los casos de subcontratación, intermediación y suministro de mano de obra, etc.
1.2. Las observaciones de los órganos técnicos de la OIT
1.2.1. El Comité de Libertad Sindical (CLS)
El Comité de Libertad Sindical concluyó que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar de trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma. En estas condiciones, el Comité pidió al Gobierno que vele por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dicten y en la práctica.
Asimismo, en relación a la Ley Nº 18.566 sobre negociación colectiva, el CLS señaló los siguientes comentarios, sobre los artículos que podrían plantear problemas de conformidad con los principios de la negociación colectiva o que merecen una interpretación acorde con estos principios:
1- “en lo que respecta al intercambio de informaciones necesarias a fin de facilitar un desarrollo normal del proceso de negociación colectiva y que tratándose de información confidencial la comunicación lleva implícita la obligación de reserva, y su desconocimiento hará incurrir en responsabilidad a quienes incumplan (artículo 4), el Comité considera que todas las partes en la negociación, gocen o no de personería jurídica, deben ser responsables ante eventuales violaciones del derecho de reserva de las informaciones que reciban en el marco de la negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de este principio”;
2- “en cuanto a la integración del Consejo Superior Tripartito (artículo 8), el Comité considera que podría tenerse en cuenta un número igual de miembros por cada uno de los tres sectores y la presencia de un presidente independiente, preferentemente nombrado por las organizaciones de trabajadores y de empleadores conjuntamente, que pudiera desempatar en caso de una votación. El Comité pide al Gobierno que realice discusiones con los interlocutores sociales sobre la modificación de la ley a efectos de encontrar una solución negociada sobre el número de integrantes del Consejo”;
3- “en lo que respecta a las competencias del Consejo Superior Tripartito y en particular a la de considerar y pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con los niveles de negociación tripartita y bipartita (artículo 10, D), el Comité ha subrayado en numerosas ocasiones que «la determinación del nivel de negociación (colectiva bipartita) debería depender de la voluntad de las partes» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 989]. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluida la modificación de la legislación vigente, para que el nivel de negociación colectiva sea establecido por las partes y no sea objeto de votación en una entidad tripartita”;
4- “en cuanto a la posibilidad de que los consejos de salarios establezcan condiciones de trabajo para el caso de ser acordadas por los delegados de empleadores y trabajadores del grupo salarial respectivo (artículo 12), el Comité recuerda en primer lugar que de conformidad con las normas de la OIT, la fijación de los salarios mínimos puede ser objeto de decisiones de instancias tripartitas. Por otra parte, recordando que corresponde a la autoridad legislativa la determinación de los mínimos legales en materia de condiciones de trabajo y que el artículo 4 del Convenio núm. 98 persigue la promoción de la negociación bipartita para la fijación de las condiciones de trabajo, el Comité espera que en aplicación de estos principios, todo convenio colectivo sobre fijación de condiciones de empleo sea el fruto de un acuerdo entre las partes, tal como parecería prever el artículo en cuestión”;
5- “en lo que respecta a los sujetos de la negociación colectiva bipartita y en particular a que en la negociación colectiva de empresa cuando no exista organización de trabajadores la legitimación para negociar recaerá en la organización más representativa de nivel superior (artículo 14, última oración), el Comité observa que las organizaciones querellantes estiman que la inexistencia de un sindicato no significa la inexistencia de relaciones colectivas en la empresa. El Comité estima por una parte que la negociación con la organización más representativa de nivel superior sólo debería llevarse a cabo en la empresa si cuenta con una representación sindical conforme a la legislación nacional. El Comité recuerda por otra parte que la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), da preeminencia en cuanto a una de las partes de la negociación colectiva a las organizaciones de trabajadores, refiriéndose a los representantes de los trabajadores no organizados solamente en caso de ausencia de tales organizaciones. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la regulación legal posterior tenga plenamente en cuenta estos principios”;
6- “en cuanto a los efectos del convenio colectivo y en particular que el convenio colectivo por sector de actividad celebrado por las organizaciones más representativas es de aplicación obligatoria para todos los empleadores y trabajadores del nivel de negociación respectivo una vez que sea registrado y publicado por el Poder Ejecutivo (artículo 16), el Comité, teniendo en cuenta la preocupación manifestada por las organizaciones querellantes, pide al Gobierno que se asegure que en dicho trámite de registro y publicación del convenio colectivo sólo se realice el control de cumplimiento de los mínimos legales y de cuestiones de forma, como por ejemplo la determinación de las partes y destinatarios del convenio con suficiente precisión y la duración del mismo”;
7- “en cuanto a la vigencia de los convenios colectivos y en particular al mantenimiento de la vigencia de todas sus cláusulas del convenio cuyo término estuviese vencido hasta que un nuevo acuerdo lo sustituya, salvo que las partes hubiesen acordado lo contrario (artículo 17, segundo párrafo), el Comité recuerda que «la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas, pero si el Gobierno considera una acción sobre este tema, toda modificación legislativa debería reflejar un acuerdo tripartito» [véase Recopilación ob. cit., párrafo 1047]. En estas condiciones, teniendo en cuenta que las organizaciones querellantes han expresado su desacuerdo con toda idea de ultra actividad automática de los convenios colectivos, el Comité invita al Gobierno a que discuta con los interlocutores sociales la modificación de la legislación a efectos de encontrar una solución aceptable para ambas partes”.
Por ello, en sus recomendaciones, se señala que: “a) en cuanto al mencionado Decreto núm. 145 de 2005 por medio del cual según los querellantes, se derogaron dos decretos — uno de ellos vigente desde hace más de 40 años — que permitían al Ministerio del Interior proceder al desalojo de las empresas que fueran ocupadas por los trabajadores, el Comité estima que el ejercicio del derecho de huelga y la ocupación del lugar del trabajo deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que vele por el respeto de estos principios en las normas reglamentarias que se dicten y en la práctica; b) el Comité pide al Gobierno que, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas, tome medidas para modificar la ley núm. 18566, a efectos de dar curso a las conclusiones formuladas en los párrafos anteriores y de asegurar la plena conformidad con los principios de la negociación colectiva y los convenios ratificados por Uruguay en la materia. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto; y c) el Comité señala este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones”.
1.2.2. La CEACR
Asimismo, cabe recordar que en el año 2015 se había acordado entre el MTSS y las organizaciones sociales de trabajadores y empleadores el inicio de un proceso de diálogo tripartito a los efectos de cumplir con las exigencias de los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo. En ese proceso de diálogo, existieron propuestas normativas intercambiadas en 2016 y 2017 por el Gobierno y el sector empleador, con la asistencia técnica proporcionada al respecto por la Oficina de la OIT por medio de una nota técnica del mes de octubre de 2017.
Esta negociación sirvió de base para que el MTSS efectuase una propuesta concreta a las organizaciones profesionales más representativas de los sectores empleador y trabajador, con fecha 16 de marzo de 2017. Hasta el presente no se ha concretado un rechazo formal de los actores sociales, pero tampoco se ha progresado hacia un acuerdo definitivo.
Por su lado, la CEACR de la OIT consideró que varias modificaciones a la Ley Nº 18.566 planteadas por el Gobierno y dirigidas a atender los comentarios de los órganos de control de la OIT, eran acordes con la obligación que se desprende del artículo 4 del Convenio Internacional del Trabajo Nº 98 (sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva), de promover la negociación colectiva libre y voluntaria.
La Comisión se refiere en particular a la propuesta de: i) incluir una frase final al artículo 4 de la Ley Nº 18.566, exigiendo personería jurídica a los sindicatos para que puedan recibir informaciones por parte de las empresas en el marco del proceso de negociación colectiva, con miras a que se facilite la posibilidad de entablar acciones de responsabilidad en caso de violación del deber de confidencialidad; ii) eliminar el artículo 10, letra d) de la mencionada ley que establece la competencia del Consejo Superior Tripartito para definir el nivel de las negociaciones bipartitas o tripartitas; iii) eliminar la parte final del artículo 14 de la ley que atribuye, en ausencia de presencia sindical en la empresa, la capacidad negociadora a los sindicatos de nivel superior; iv) modificar el artículo 17, inciso 2 de la ley de manera que la cuestión de la ultra actividad sea objeto de negociación en cada convenio, pudiéndose establecer bien la ultra actividad total, bien la ultra actividad parcial, bien un plazo para la extensión de la vigencia del convenio que permita su renegociación; y v) aclarar que el registro y la publicación de las resoluciones de los Consejos de Salarios y de los convenios colectivos no constituyen requisito alguno de autorización, homologación o aprobación por el Poder Ejecutivo.
Sin embargo, la Comisión de Expertos manifestó su observación, en cuanto a que las propuestas normativas del Gobierno siguen sin plantear modificaciones y esclarecimientos acerca de la competencia de los Consejos de Salarios, órganos de composición tripartita, en materia de ajustes a las remuneraciones que estén por encima de los mínimos por categoría y de condiciones de trabajo.
Por ello es que dicho órgano de la OIT concluyó sosteniendo que: “A la luz de lo anterior y tomando debida nota del diálogo tripartito llevado a cabo desde la firma del acuerdo de marzo de 2015, así como de la elaboración de propuestas normativas que atienden parte de sus comentarios, la Comisión pide al Gobierno que, después de haber sometido el texto a la consulta de los interlocutores sociales, remita al Parlamento un proyecto de ley que garantice la plena compatibilidad de la legislación y práctica nacionales con el Convenio. Recordando que puede seguir contando con la asistencia técnica de la Oficina, la Comisión espera firmemente que el Gobierno podrá informar a la brevedad de los avances concretos a este respecto”.
2. El proyecto de ley presentado el 29 de octubre de 2019
No habiendo sido resuelto a nivel nacional el conjunto de observaciones que formuló la OIT a través de sus órganos de control, y dado que esta problemática se ha prolongado en el tiempo, posteriores pronunciamientos de dichos órganos de control han elevado a un grado mayor de insatisfacción la preocupación de aquella organización.
Así, la CEACR instó al Uruguay a "iniciar medidas legislativas antes del 1º de noviembre de 2019, previa consulta plena con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores y tomando en consideración la recomendación de los órganos de control de la OIT, a fin de garantizar la plena conformidad de la legislación y la práctica nacionales con el Convenio".
En ese marco, el día 29 de octubre de 2019, el Poder Ejecutivo envió al Parlamento un proyecto para la modificación de la Ley Nº 18.566 sobre la negociación colectiva. Por ende, el referido proyecto de ley se inscribió dentro de este proceso y se dirigió al cumplimiento de las recomendaciones y solicitudes formuladas por dicho órgano de la OIT.
Sin embargo, por un lado, los cambios previstos en dicho proyecto de ley, no contemplaron la totalidad de las observaciones formuladas por la OIT, ya que, por ejemplo, en materia de ocupaciones de los lugares de trabajo no se previó formular ninguna modificación al sistema normativo vigente en el Uruguay, y por otro lado, el referido proyecto de ley no tuvo tratamiento parlamentario alguno y fue expresamente archivado en el mes de febrero de 2020 por haber finalizado el período de la legislatura (Ficha Asunto 144897).
3. La Ley de urgente consideración Nº 19.889 y el Decreto Nº 281/020 sobre ocupaciones de lugares de trabajo
A los efectos de superar en parte algunas de las observaciones comentadas, la Ley de urgente consideración finalmente aprobada, reglamentó un aspecto esencial objeto de controversia y necesidad de regulación, según las recomendaciones de la OIT.
Así, se prevé un artículo 392, que dispone: "(Libertad de Trabajo y derecho de la dirección de la empresa). El Estado garantizará el ejercicio pacífico del derecho de huelga, el derecho de los no huelguistas a acceder y trabajar en los respectivos establecimientos y el derecho de la dirección de las empresas a ingresar a las instalaciones libremente" (VER: un comentario al mismo en una anterior entrada de Blog).
Asimismo, el 15 de octubre de 2020, el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto Nº 281/020 que regula el procedimiento aplicable ante situaciones de ocupación de los lugares de trabajo, tanto de dependencias públicas (de cualquier naturaleza jurídica), como de empresas o instituciones privadas.
Dicha norma expresamente deroga los anteriores Decretos Nº 165/006 y 354/2010, sobre la base de que ambas disposiciones dispensaban un tratamiento desigual respecto de las ocupaciones de lugares de trabajo, según se trataren de establecimientos privados (reconociendo en ese caso a la ocupación como un ejercicio del derecho de huelga) o dependencias públicas (en cuyo caso la norma habilitaba que el jerarca solicitara el desalojo de los ocupantes).
Los antecedentes importantes que fundamentaron dicha reglamentación, fueron precisamente la reciente aprobación de la Ley de urgente consideración y los reiterados pronunciamientos de la OIT observando a Uruguay en relación al ejercicio del derecho de huelga y la ocupación de los lugares de trabajo, que en todo caso, deben respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma.
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