Proyecto de ley sobre promoción y regulación del teletrabajo en Uruguay

1. El día 20 de abril de 2020, se ha presentado ante la Cámara de Senadores del Poder Legislativo un proyecto de ley relativo a la promoción y regulación del teletrabajo en Uruguay. El mismo consta de 13 artículos, con un contenido regulatorio variado.

En la exposición de motivos, se indica que “Las condiciones que posibilitan el teletrabajo están dadas por la flexibilidad, la organización en red, la globalización y la denominada revolución tecnológica”. Asimismo, se identifica que el teletrabajo es una realidad en Uruguay desde hace muchos años, que representa varias ventajas. Una primera identificada con las familias que optaren por la lactancia materna en la etapa de crianza de los niños. Otro beneficio se encontraría en la conveniencia de esta modalidad para las personas con discapacidad, en especial los niños con esa condición, que requieren atención médica frecuente, programas de rehabilitación social, etc. También se destaca la necesidad de implementar el teletrabajo en la coyuntura actual de la pandemia del COVID-19.

Por ello, se señala que el proyecto de ley “pretende acompañar la realidad actual del país, brindando las condiciones y el marco regulatorio a una modalidad de trabajo inminente y que debe tener un marco legal que garantice los derechos y obligaciones de las partes en la relación laboral”. 

De ese modo, se concluye en su oportunidad, así como en que “este proyecto ratifica los principios del Derecho Laboral y continúa el sendero de protección de los derechos de los trabajadores iniciado a comienzos del siglo XX con la Ley de Jornada Laboral, el Descanso Rotativo, la Ley de Indemnización de accidentes de trabajo, las Pensiones a la Vejez, el Salario mínimo a los trabajadores rurales, a la vez que retoma elementos de proyectos de ley impulsados en la anterior legislatura”.

2. En la presente entrada de blog dedicaré especial y exclusivo énfasis a un artículo en particular del proyecto de ley, que transcribo a continuación.

“ARTÍCULO 7°.- (De la jornada laboral del teletrabajador). El teletrabajador está excluido del derecho de limitación de la jornada diaria. Éste podrá distribuir libremente su jornada en los horarios que mejor se adapten a sus necesidades, la que no podrá superar el límite máximo de 44 y 48 horas semanales, según corresponda al tipo de actividad y sin perjuicio del derecho al descanso y a la desconexión”.

3. El proyecto de ley presentado ante el Parlamento ha incorporado el artículo 7 transcripto precedentemente, que dispone la exclusión del derecho de limitación de la jornada diaria del teletrabajador.

Esta previsión no se ajusta al sistema normativo de la limitación de la jornada de nuestro país, y particularmente, es contrario a la regulación del artículo 54 de la Constitución de la República, que indica que la limitación de la jornada debe ser reconocida por el legislador “a quien se hallare en una relación de trabajo”, así como también se aparta de los Convenios Internacionales del Trabajo Nº 1 y 30 de la OIT.

a) El sistema normativo de la limitación de la jornada

Podemos identificar al sistema normativo de la limitación de la jornada de trabajo como aquél conformado por un conjunto de normas, de distinta jerarquía, emanadas de diferentes ámbitos, que se encuentran formalmente vigentes en nuestro país y que regulan el tiempo durante el cual el empleador utiliza el trabajo de sus dependientes.

En este sentido, puede señalarse resumidamente y con alcance general, las normas de origen constitucional -artículo 54-, de origen internacional -Convenios Internacionales del Trabajo Nº 1 y 30 emanados de la OIT y la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, entre otros-, de origen legal -Ley Nº 5.350, conocida como la ley de ocho horas- y de origen reglamentario -Decretos del 29 de Octubre de 1957 y Nº 611/980-, sin desconocer otras complementarias con alcance especial para algunos sujetos y/o actividades particulares, incluso emanadas de otros ámbitos, como lo es el de la autonomía colectiva.

Haciendo una breve descripción de cada una de ellas, en primer término, el artículo 54 de la Constitución de la República, al que podemos entenderlo como una típica manifestación iusnaturalista, dispone que la ley debe reconocer la limitación de la jornada a todo sujeto que se halle en una relación de trabajo, y sin introducir distinción alguna, ni excluir a ningún sujeto^[1]. En definitiva, la norma constitucional mandata al legislador a dictar normas cuyo contenido y alcance no contradigan el reconocimiento a la limitación de la jornada de todo obrero u empleado que entabla una relación de trabajo, en clara consonancia con el principio protector dispuesto en el artículo 53, por el que también se lo obliga e instruye a proteger especialmente el trabajo.

En segundo lugar, la Ley Nº 5.350 sobre limitación de la jornada del año 1915, consagró el límite diario de trabajo de 8 horas, en general para todas las personas que tengan tareas del mismo género de las de los obreros y empleados que se indican en la norma^[2]. Si bien históricamente se plantearon dudas interpretativas sobre su alcance subjetivo -en el sentido de si ésta era aplicable en forma universal a todos los trabajadores, o si en cambio algunos se encontraban excluidos-, al día de hoy tales dudas parecen haberse despejado por completo, entendiéndose que dicho régimen es extensible en forma genérica, ya sea por aplicación de los Convenios Internacionales del Trabajo Nº 1 y 30[3], o bien por la amplitud comprensiva del propio texto constitucional y fuentes supletorias como la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales[4].

Por otra parte, y en su orden, los Convenios Internacionales del Trabajo Nº 1 -horas de trabajo en la industria- y 30 -horas de trabajo en el comercio y oficinas-, dispusieron que la duración del trabajo del personal de los establecimientos industriales no podrá exceder de 8 horas diarias y 48 semanales, y la misma limitación diaria y semanal para el personal que ocupen establecimientos comerciales, establecimientos con trabajos de oficina, etc.

Finalmente, en el plano de las disposiciones reglamentarias, el Decreto del 29 de Octubre de 1957 reafirmó tales extremos con respecto a la limitación diaria y semanal de la jornada de trabajo, aunque para el caso de la actividad comercial, dispuso que el límite semanal no debe superar las 44 horas -arts. 19 y 35-. Dicho extremo fue también recogido luego por el Decreto-Ley Nº 14.320, actualmente vigente en el país.

b) El derecho humano fundamental y principio de limitación de la jornada

Desde una perspectiva histórica, seguramente puede identificarse a la limitación de la jornada como la primera reivindicación de índole colectiva, con motivaciones y fundamentos diferentes, aunque en especial, en procura de superar los abusos cometidos por parte del empleador de someter al trabajador a extensísimas jornadas que rondaban las 16 o 18 horas diarias de trabajo. Este hecho confluyó en crear mundialmente una conciencia jurídica conteste -aunque no pacífica-, en procura de la limitación de la jornada de trabajo y su progresiva reducción horaria. 

Si bien nuestro país fue un adelantado en esta materia, en especial en América, ya en el año 1919 en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo^[5]y con la aprobación del Convenio Internacional del Trabajo Nº 1, se comienza a asentar la referida conciencia universal.

Así es que, en función del sistema normativo descripto, puede señalarse que la limitación de la jornada se concibe en primer término como un derecho humano fundamental, pero también como una máxima o principio fundante.

En ese sentido, se ha manifestado que“[l]as leyes sobre horario giran en casi todos los países alrededor del principio según el cual el hombre no debe trabajar bajo la dirección de otro más de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales”[6].

Esta conclusión tiene una consecuencia muy importante desde el punto de vista de la interpretación de las normas, y en especial, sobre aquellas que conforman el ordenamiento jurídico inferior a la Constitución. En efecto, toda interpretación del ordenamiento jurídico debe realizarse desde la Constitución, en virtud de que en la Carta se encuentran establecidos los valores esenciales sobre los cuales el ordenamiento jurídico inferior debe basarse y orientarse. Esta es una manifestación del principio de supremacía de la Constitución y de la noción doctrinaria de “defensa de la Constitución”. El ordenamiento jurídico en su conjunto se rige por principios y valores determinados que surgen del propio ordenamiento constitucional. Uno de estos principios es la supremacía de la Constitución, que para su efectiva defensa necesita de ciertos mecanismos que lo garanticen[7]. Es por ello que se ha entendido que la interpretación del ordenamiento jurídico inferior desde la Constitución, representa un mecanismo natural de defensa de la Carta y de aplicación efectiva del principio de supremacía constitucional que rige en nuestro ordenamiento jurídico. 

En virtud de lo expuesto, puede también concluirse que el derecho y principio de limitación de la jornada integra el denominado bloque de constitucionalidad de los derechos humanos, entendiéndose por tal a aquél conformado por todos los principios constitucionales y los instrumentos internacionales que versan sobre derechos humanos (T.A.T. 1º Turno, Sent. Nº 160/2011, 19.05.2011); o expresado en otros términos, “por todas aquellas disposiciones y principios de protección de los derechos humanos a los que se le reconoce valor constitucional”[8].

c) Excepciones, exclusiones y/o limitaciones

Las normas vigentes en nuestro país que prevén determinadas excepciones, exclusiones y/o restricciones a la limitación de la jornada, provienen principalmente de disposiciones contenidas en los Convenios Internacionales de Trabajo Nº 1 y 30 -aunque con diferente alcance-, y de la reglamentación del Decreto Nº 611/980.

En primer lugar, el Convenio Internacional del Trabajo Nº 1, a pesar de disponer en su artículo 1º -tal como se adelantó en la descripción del sistema normativo- que para el personal ocupado en los establecimientos industriales la jornada de trabajo no podrá exceder las 8 horas diarias y las 48 horas semanales, también consignó ciertas excepciones en forma expresa.

Dentro de las excepciones, en el literal a) del artículo 2, se resolvió excluir de la aplicación del Convenio a “las personas que ocupen un puesto de inspección o de dirección o un puesto de confianza”.

En segundo lugar, el Convenio Internacional del Trabajo Nº 30, a diferencia del primero, dispuso en su artículo 1 que: “La autoridad competente de cada país podrá exceptuar de la aplicación del Convenio a: … (c) las personas que desempeñen un cargo de dirección o de confianza; (d) los viajantes y representantes, siempre que realicen su trabajo fuera del establecimiento”. Por tal motivo, no se excluyó de plano a determinados sujetos de la aplicación del Convenio -tal como lo hizo el Convenio Internacional del Trabajo Nº 1-, sino que dejó librado a la autoridad competente de cada país realizar dicha exclusión. 

En puridad, estas normas contenidas en los Convenios Internacionales del Trabajo no constituyen verdaderamente excepciones a la limitación de la jornada, sino que lo que se excepciona es la aplicación de dichas normas para determinados sujetos expresamente enunciados. 

Por su parte, el teletrabajador no se encuentra incluido dentro del limitado elenco de sujetos enunciados en los Convenios Internacionales de Trabajo referidos, y por ende, no constituye una categoría de empleados que pueda ser excluida de la aplicación de tales normas internacionales. 

Amén de la posibilidad de exclusión de la aplicación del Convenio Nº 1 a las personas que ocupen un puesto de inspección o de dirección o un puesto de confianza; o de que la autoridad competente de cada país pueda exceptuar de la aplicación del Convenio Nº 30 a las personas que desempeñen un cargo de dirección o de confianza, y los viajantes y representantes, siempre que realicen su trabajo fuera del establecimiento -ratificados ambos por Uruguay en el año 1933-; también debe señalarse que fue la Constitución de 1934 la que posteriormente reconoció el derecho de limitación de la jornada para todo trabajador, sin distinciones ni limitaciones.

En síntesis, el ordenamiento jurídico uruguayo reconoce el derecho fundamental a la limitación de la jornada para el trabajador que desempeñe funciones bajo modalidades de teletrabajo. Tal reconocimiento deviene por aplicación de las normas contenidas en la Constitución de la República y los Convenios Internacionales del Trabajo ratificados por Uruguay. 

Como corolario, una ley que contradiga dicho reconocimiento, sería inconstitucional y expondría al Estado Uruguayo al incumplimiento de las normas internacionales técnicas más básicas emanadas de la OIT.

4. Por otro lado, el referido artículo también se refiere a la limitación semanal del trabajo, introduciendo la posibilidad de que el trabajador distribuya libremente su jornada en los horarios que mejor se adapten a sus necesidades, la que no podrá superar el límite máximo de 44 y 48 horas semanales, según corresponda al tipo de actividad y sin perjuicio del derecho al descanso y a la desconexión.

A pesar de las imperfecciones de redacción de la norma proyectada, cabe destacar que existen aspectos que son sustancialmente inadecuados.

En primer lugar, existe una incongruencia palmaria, al considerarse por un lado que los teletrabajadores están excluidos del derecho de la limitación de la jornada, y por otro lado, que tienen “derecho al descanso y a la desconexión”. Tener derecho a descansar y a desconectarse, y al mismo tiempo estar excluido del derecho a la limitación de la jornada, representa un verdadero oxímoron (sobre el “derecho” a la desconexión ver: TECNOLOGÍA (CORREO ELECTRÓNICO, TELÉFONO CELULAR, ETC.) Y TIEMPO DE TRABAJO: ¿DERECHO A LA DESCONEXIÓN?).

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico no ha consagrado un derecho autónomo y genérico al “descanso”. En todo caso, ese descanso deviene como consecuencia lógica de la consagración de otros derechos, como el de limitación de la jornada -que impide que el trabajador sea obligado a prestar la actividad laborativa fuera de tiempo de trabajo delimitado diariamente-, el descanso semanal, la licencia anual, etc.

En segundo lugar, la limitación de la jornada supone una dimensión de la duración del trabajo en el día. Cuando hablamos de tiempo de trabajo, o duración de trabajo, podemos englobar tanto a la duración del trabajo en el día, como a la duración semanal de ese trabajo, y finalmente lo que puede trabajarse durante un año. Estas tres situaciones se refieren a la limitación de la jornada de trabajo, el descanso semanal y la licencia anual reglamentaria.

Por ello, el proyecto de ley no acierta técnicamente cuando se señala que la jornada del trabajador “no podrá superar el límite máximo de 44 y 48 horas semanales, según corresponda al tipo de actividad”. En efecto, no corresponde referirse a la jornada ni a su límite, cuando precisamente se optó por la exclusión del derecho a la limitación de la jornada. Tampoco corresponde referirse a la jornada, cuando se intenta regular aspectos que tienen relación con la duración semanal del trabajo. 

En todo caso, si el proyecto pretendiere reglamentar el descanso semanal de estos trabajadores, tal regulación también sería superflua, en tanto que las normas en esa materia existen desde larga data y son aplicables a este tipo de trabajadores, en función de la actividad en la que desarrollen sus funciones -industria, comercio, servicios, etc.-.

5. En resumidas cuentas, el legislador se ha animado a intentar regular esta modalidad del trabajo ya reflejada en la práctica, aunque carente de un marco jurídico autónomo. Sin embargo, el comienzo no lo estimamos como el más propicio, al menos en cuanto a la decisión de excluir del derecho fundamental a la limitación de la jornada para los teletrabajadores. 

Se trata de una visión jurídicamente desacertada, pero además, contraria a la propia identificación de los riesgos que entraña el trabajo desarrollado bajo esta modalidad. Al decir de la propia exposición de motivos del proyecto de ley, “el teletrabajo hace más difícil definir de qué hora a qué hora trabajamos, pudiendo tener efectos negativos en nuestra salud mental y física”. 

Por ende, partiendo de dicho diagnóstico, la alternativa adecuada se corresponde como mínimo con el reconocimiento del derecho a la limitación de la jornada del trabajador.

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[1]El artículo 54 de la Constitución dispone: “La ley ha de reconocer a quien se hallare en una relación de trabajo o servicio, como obrero o empleado, la independencia de su conciencia moral y cívica; la justa remuneración; la limitación de la jornada; el descanso semanal y la higiene física y moral. 

El trabajo de las mujeres y de los menores de dieciocho años será especialmente reglamentado y limitado”.

[2]El artículo 1 de la Ley Nº 5.350 indica que:“El trabajo efectivo de los obreros de fábricas, talleres, astilleros, canteras, empresas de construcción de tierra o en los puertos, costas y ríos; de los dependientes o mozos de casas industriales, o de comercio; de los conductores, guardas y demás empleados de ferrocarriles y tranvías; de los carreros de playa, y en general, de todas las personas que tengan tareas del mismo género de las de los obreros y empleados que se indican, no durará más de ocho horas por día”.

[3]DE FERRARI, Francisco (1970). Derecho del Trabajo. Vol. III. Segunda edición actualizada. Buenos Aires: Depalma, p. 54. 

[4]BARBAGELATA, Héctor-Hugo (2007). Derecho del Trabajo. Tomo I. Vol. II. Montevideo: FCU, (3a edición actualizada), p. 46. 

[5]El Preámbulo de la Constitución de la O.I.T. establece: “Considerando que la paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social;

Considerando que existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y armonía universales; y considerando que es urgente mejorar dichas condiciones, por ejemplo, en lo concerniente a reglamentación de las horas de trabajo, fijación de la duración máxima de la jornada y de la semana de trabajo, contratación de la mano de obra, lucha contra el desempleo, garantía de un salario vital adecuado, protección del trabajador contra las enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes del trabajo, protección de los niños, de los adolescentes y de las mujeres, pensiones de vejez y de invalidez, protección de los intereses de los trabajadores ocupados en el extranjero, reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor y del principio de libertad sindical, organización de la enseñanza profesional y técnica y otras medidas análogas;

Considerando que si cualquier nación no adoptare un régimen de trabajo realmente humano, esta omisión constituiría un obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseen mejorar la suerte de los trabajadores en sus propios países:

Las Altas Partes Contratantes, movidas por sentimientos de justicia y de humanidad y por el deseo de asegurar la paz permanente en el mundo, y a los efectos de alcanzar los objetivos expuestos en este preámbulo, convienen en la siguiente Constitución de la Organización Internacional del Trabajo” (el destacado es propio).

[6]DE FERRARI, Francisco (1970). Derecho del Trabajo. Vol. III. Segunda edición actualizada. Buenos Aires: Depalma, p. 64.

[7]RISSO FERRNAD, Martín (2006). Derecho Constitucional. Tomo 1. Montevideo: FCU, (2a edición actualizada y ampliada), p. 265 y ss.

[8]BARBAGELATA, Héctor-Hugo (2010). “La consagración legislativa y jurisprudencial del bloque de constitucionalidad de los derechos humanos”. rev. Derecho Laboral. N° 237. Tomo LIII. Montevideo: FCU, p. 141.