En qué lío se ha metido el Tribunal Constitucional alemán: titularidad y límites al derecho de huelga
1. Introducción
El título provocador de la entrada de este Blog evoca la trascendencia práctica desde el punto de vista normativo y dogmático en relación a la titularidad y límites del derecho de huelga, así como las consecuencias que acarreará una relativamente reciente sentencia del Tribunal Constitucional alemán en el ámbito europeo.
Con solo repasar las noticias de prensa sobre dicho fallo, es posible detectar cuáles son sus principales fundamentos, y se puede observar que el Tribunal Constitucional alemán parte de premisas y argumentos que no son propios del Derecho del Trabajo, sino más bien del Derecho Público.
Muy resumidamente, el Tribunal Constitucional alemán debió determinar si los maestros de escuela, que eran funcionarios públicos, podían en los hechos ejercer el derecho de huelga.
El síntesis, el Tribunal concluyó que “la participación en la huelga constituyó una violación culpable de las obligaciones de la función pública, que estaba constitucionalmente injustificada”.
2. Breves referencias sobre la titularidad y límites del derecho de huelga
a. Titularidad del derecho de huelga: el caso de los funcionarios públicos
Más allá de las regulaciones particulares de cada Estado, en relación a si los funcionarios públicos son titulares del derecho de huelga, cabe referirse a los convenios Nº 87, 98 ,151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Dichas normas reconocen el derecho de sindicalización y de negociación colectiva, comprendiendo en el mismo a los funcionarios públicos.
Si bien estos instrumentos internacionales no se refieren en forma expresa al derecho de huelga, de todos modos este derecho conforma parte esencial del principio de libertad sindical, y además, el propio Comité de Libertad Sindical de la OIT así lo ha reconocido concretamente[1], alcanzando a los trabajadores del Estado.
En ese sentido, según ERMIDA URIARTE resulta lógico señalar que el ejercicio del derecho de huelga constituye una condición indispensable para el ejercicio de la libertad sindical[2]. De ese modo, el derecho de sindicalización comprenderá entonces al derecho a la huelga, en tanto que, sin dicho medio de acción colectivo, el sindicato carecería de su razón de ser.
b. Límites al derecho de huelga
En cuanto a los límites al derecho de huelga, debe partirse de la base de que, tal como lo afirma PLÁ RODRÍGUEZ, no existe ningún derecho, por lo respetable que sea, que no tenga límites[3].
Fundamentalmente PLÁ RODRÍGUEZ ha distinguido dos clases de límites al derecho de huelga: por un lado, lo límites internos, que devienen de la propia definición de la huelga[4]-todo lo que no encaje en la misma, no será huelga-, y por otro lado, los límites externos, que provienen fundamentalmente de las normas y de opiniones jurisprudenciales[5].
Dentro de la primera de las categorías enunciadas, se suele desarrollar el debate doctrinario en torno a las diversas modalidades de la huelga, y en especial en relación a si las formas atípicas constituyen o no un ejercicio lícito del derecho de huelga -por ejemplo, las huelgas intermitentes, la huelga de trabajo a desgano o a reglamento, los piquetes, las ocupaciones de los lugares de trabajo, etc.-.
Estas modalidades de ejercicio y expresión del conflicto colectivo que no encuadran en la definición típica o clásica del derecho de huelga -omisión de trabajar en forma continua-, ha llevado a BAYLOS GRAU a señalar que, en definitiva, las formas atípicas de huelga son adaptaciones de la autotutela al aparato productivo[6].
Dentro de la segunda de las categorías mencionadas, las referencias suelen concentrarse en determinar caso a caso si el ejercicio del derecho de huelga debe ceder y por ende, limitarse, ante intereses y derechos especialmente protegidos por la normativa de cada Estado.
A vía de ejemplo, el Comité de Libertad Sindical se refiere a ciertos casos en que la huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibición, limitándolo a las situaciones de una crisis nacional aguda, la función pública, y los servicios esenciales[7].
Ese organismo de la OIT hace mención a que las limitaciones o prohibiciones en los casos de la función pública, deberán estar reservadas a losfuncionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado[8], yen los casos en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacionaly a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias.
De todos modos, también cabe la limitación o prohibición cuando se traten de serviciosesenciales en el sentido estricto del término -aquellos servicios cuya interrupción ponga en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población-.
El propio Comité agrega que un servicio no esencial en sentido estricto, puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto tiempo o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población[9].
Adicionalmente, cabe destacar que a modo expreso se ha excluido al sector de la educación dentro de la categoría de servicio esencial[10], con la única excepción de los directores y los subdirectores, ya se considera que su derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o prohibiciones[11].
En otro orden, a esta limitación derivada de la noción de servicio esencial en sentido estricto, el Comité ha agregado otros casos que no encuadran típicamente en dicha noción, y a pesar de ello, de todos modos operan como mecanismos hábiles para limitar el derecho de huelga.
Nos referimos a la imposición de un servicio mínimo para garantizar la seguridad de las personas y las instalaciones -por motivos estrictamente de seguridad y de prevención de accidentes-, así como un servicio mínimo de funcionamiento en otros supuestos. En este último caso, la imposición de servicios mínimos de funcionamiento se limitan a aquellos servicios públicos de importancia trascendentales.
En definitiva, el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población -servicios esenciales en el sentido estricto del término-; 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendentales[12].
Finalmente, es de interés señalar que el Comité se ha referido a que la imposición de servicios mínimos en el sector de la educación[13], no es contrario a los principios de la libertad sindical; y que en casos de huelgas de larga duración en ese sector, pueden establecerse servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales[14].
3. Reflexiones críticas
Sintéticamente, el Tribunal Constitucional alemán fundó su sentencia en los siguientes términos:
1) Si bien la libertad de asociación prevista en el artículo 9 de la Ley Fundamental también es aplicable en principio a los funcionarios públicos, no tienen derecho a un derecho de huelga en virtud del artículo 33 de la Ley Fundamental.
2) En la situación en concreto, la prohibición de la huelga es un principio constitucional fundamental. En cualquier caso, la prohibición de huelgas, al menos como manifestación de lealtad, es uno de los deberes centrales de la relación de servicio civil.
3) La restricción de la libertad sindical es -en la medida de que se tratan de conflictos laborales ejercidos por funcionarios públicos-, constitucionalmente inobjetable.
4) La prohibición de una huelga de los funcionarios sirve, como el resto del núcleo de los principios estructurales de la administración pública profesional, en el sentido del Artículo 33 de una administración estable, asegurando el cumplimiento de los deberes por parte del Estado y funcionamiento del Estado y sus instituciones.
5) La tensión entre la libertad sindical y el artículo 33 de la Ley Fundamental se resuelve en favor de una prohibición de huelga para los funcionarios públicos. La prohibición de la huelga también es necesaria en una sociedad democrática debido a las peculiaridades del sistema alemán de servicio civil profesional.
6) Como compensación por la prohibición de huelgas, que no se puede eliminar sin cambiar fundamentalmente los principios tradicionales de la burocracia de la función pública garantizada por la ley de conformidad con el artículo 33 de la Ley Fundamental, en Alemania hay una participación de los principales sindicatos en la preparación de las regulaciones legales de la ley de la administración pública. Otra compensación por la falta de oportunidades para que los funcionarios alemanes influyan en sus condiciones de empleo a través de medidas de acción industrial es el derecho público subjetivo al que tienen derecho en virtud del artículo 33, párr. 5, para que la constitucionalidad de su alimentación sea revisada judicialmente.
Curiosamente, en ningún pasaje de la sentencia se hace referencia a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, donde existe un reconocimiento expreso al derecho de huelga sin limitaciones subjetivas -artículo 28[15]-, ni a los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
La exclusión del derecho de huelga para los funcionarios públicos no se condice con los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical referenciados precedentemente, ni con el alcance normativo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El hecho de asignarles a los maestros que detentan esa calidad, de un derecho de sindicalización, pero excluirlos de un derecho de autotutela como la huelga, desquebraja el sistema de relaciones laborales colectivas, y vacía de contenido a la acción sindical.
Por otro lado, no parece del todo adecuada la sugerencia del Tribunal, en cuanto a la existencia de un principio constitucional que prohíba la huelga de los funcionarios públicos, ni mucho menos un argumento que haga derivar tal prohibición, en virtud del respeto a un “deber de lealtad” en el ejercicio de la función pública.
Ni siquiera cabe considerar que los maestros sean funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado -lo que, según los parámetros del Comité de Libertad Sindical, pudiere ser relevante para considerar como válida una prohibición de la huelga-.
Tampoco parece adecuado introducir esa prohibición fundada en el cumplimiento de los deberes por parte del Estado y el funcionamiento del Estado y sus instituciones; cuando los criterios del Comité de Libertad Sindical sugieren una imposición de servicios mínimos -no una exclusión del derecho-, y para los casos de servicios públicos de importancia trascendentales.
Adicionalmente, cabe considerar que, de modo contrario al fundamento del Tribunal, la prohibición de la huelga está lejos de ajustarse a los cánones de una sociedad democrática[16]; y además, las compensaciones a las que eventualmente gozan estos trabajadores, nada tienen que ver con las garantías sugeridas por el Comité de Libertad Sindical[17]. Este órgano ha expresado que las restricciones al derecho de huelga serían aceptables si van acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje, empero “esta recomendación no concierne a la prohibición absoluta del derecho de huelga, sino a la restricción de este derecho en los servicios esenciales o en la función pública, en cuyo caso estableció que deberían estar previstas las garantías apropiadas para proteger los intereses de los trabajadores”[18].
Por último, esta sentencia tendrá seguramente un impacto e influencia importante a nivel de la Unión Europea, máxime considerando que se han agotado todas las instancias procesales a nivel doméstico, quedando abierta la vía para que el caso sea sometido a consideración del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuyos fallos conciernen a todos sus miembros.
[1]“El derecho de huelga es corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el Convenio núm. 87” (OIT, Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, 2018, párrafo 754, p. 145).
[2]ERMIDA URIARTE, Apuntes sobre la huelga, FCU.
[3]PLÁ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Laboral, IDEA.
[4]ERMIDA URIARTE se refería a que la formulación de una definición del derecho de huelga constituye una forma de limitación de la huelga. Ello equivale a decir, por ejemplo, que en cuanto a las formas atípicas de huelga, definir puede implicar excluir ciertas modalidades de expresión del conflicto colectivo (ERMIDA URIARTE, Apuntes sobre la huelga, FCU). Del mismo modo, BARRETTO GHIONE alude a que en la definición de la huelga existe un error de método (BARRETTO GHIONE, Indagaciones sobre la huelga: cuestiones de método, definición y Derecho, BOMARZO).
[5]PLÁ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Laboral, IDEA.
[6]BAYLOS GRAU, “Formas nuevas y reglas viejas en el conflicto social”, Revista de Derecho Social, BOMARZO.
[8]“Una de noción demasiado detallada del concepto de funcionario público podría tener como resultado una restricción muy amplia, e incluso una prohibición del derecho de huelga de esos trabajadores. La prohibición del derecho de huelga en la función pública debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado” (OIT, Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, 2018, párrafo 829, p. 157).
[10]OIT,Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, 2018, párrafo 842, p. 162. Además, también ha expresado que: “Los argumentos que se han esgrimido de que tradicionalmente los funcionarios públicos no gozan del derecho de huelga porque el Estado, en su calidad de empleador, tiene mayores obligaciones respecto de su protección, no han convencido al Comité de que debe cambiar de actitud con respecto al derecho de huelga del personal docente” (OIT, Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, 2018, párrafo 845, p. 163).
[13]BARBAGELATA incluso se refería a que la huelga en el sector de la educación atentaba contra derechos fundamentales de terceros sin ninguna protección -menores de edad-.
[14]OIT,Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, 2018, párrafo 898 y 899, p. 173.
[15]El artículo 28 reza de la siguiente manera: “Los trabajadores y los empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el Derecho comunitario y con las legislaciones y prácticas nacionales, tienen derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, en los niveles adecuados, y a emprender, en caso de conflicto de intereses, acciones colectivas para la defensa de sus intereses, incluida la huelga”.
[16]Muy por el contrario, la existencia de libertad sindical constituye uno de los índices y parámetros considerados para medir la democracia de los países.
[17]Se hace referencia, por ejemplo, a que deben existir procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente (OIT, Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, 2018, párrafo 856, p. 165).
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